O governo federal justificou à imprensa e empresas do setor que esta suspensão é
necessária até que o Congresso Nacional aprove o novo projeto de lei (Marco
Regulatório da Mineração). Projeto este, encaminhado apenas em junho de 2013,
após quase dois anos de suspensão das concessões e outorgas. Uma onda de
demissões e o forte retrocesso da exploração mineral em todo o país já são
resultados, em parte, desta medida. Outro indicativo do impacto desta decisão,
apesar do recuo no preço das commodities, são os indicadores de crescimento da
economia do Brasil (PIB) para o 1º trimestre de 2013, recentemente divulgado:
Figura 2: Desempenho relativo dos principais setores da economia brasileira em
2013, evidenciado por forte declínio do setor mineral com reflexos nas
exportações e consequentemente na Balança Comercial do país. FONTE: IBGE, 2013.
A necessidade de reformulação do código mineral brasileiro sempre foi consenso
entre governo e setor mineral. Contudo, estas mudanças deveriam diminuir a
discricionariedade do corpo burocrático do Estado e primar pela efetividade,
transparência, competitividade e descentralização do setor. A falta de
transparência do governo federal durante a elaboração do MRM impossibilitou a
participação da sociedade brasileira.
Apenas após o envio da proposta do novo marco da mineração (PL 5807/2013) ao
Congresso Nacional, em junho de 2013, tornaram-se públicas as propostas do
governo. Nos últimos dois anos por diversas vezes os responsáveis pelo MRM
cancelaram a presença ou recusaram convites para palestras e debates acerca do
tema.
O teor das 372 emendas parlamentares ao PL 5807/13 refletem a falta de consenso
e apontam grande divergência entre as proposta do novo marco e as reais
necessidades do setor mineral. Dentre diversos pontos que podem ser citados, os
principais assuntos divergentes parecem ser:
1) Aumento da CFEM (Compensação Financeira pela Exploração Mineral)
Um dos pontos recorrentes na pauta de diversos congressistas, principalmente os
representantes de estados com tradição mineral, como Bahia, Goiás, Minas Gerais
e Pará é a elevação dos royalties da mineração (CFEM). O boom econômico global
das commodities na última década parece ser o responsável por este foco dos
governantes na elevação desta taxação. Como reflexo dos bons momentos na década
passada, algumas empresas produtoras de recursos minerais, como Petrobras e Vale
figuram atualmente entre principais ações negociadas no mercado de valores
mobiliários (BMF&Bovespa), inclusive com relevância no índice Ibovespa.
Embora o passado seja favorável, a definição de uma nova taxa da CFEM deve
considerar o cenário atual do setor, as perspectivas globais e principalmente
nacionais de curto, médio e longo prazo. Estas por sua vez não parecem apontar
um caminho de bons dividendos. Como é público e notório, as empresas “X”, do
empresário Eike Batista que outrora simbolizavam o progresso do setor de
recursos minerais e infraestrutura do país, agora simbolizam uma verdadeira
incógnita no qual se transformou este setor da economia brasileira. O fracasso
das empresas “X”, apesar dos vários motivos, pode ser um alerta para o momento
difícil pelo qual o setor atravessará, aumentando assim o risco de sobretaxá-lo
agora.
Na legislação atual a CFEM é limitada ao máximo de 3% do faturamento líquido. A
intenção do governo executivo é propor por decreto, após a aprovação do novo
código, o aumento para até 4% sobre o faturamento bruto. Segundo dados
divulgados pelo DNPM/MME somente em 2012, a Vale S.A e a Minerações Brasileiras
Reunidas (MBR), controlada pela Vale S.A, desembolsaram ao total R$ 1,170 bilhão
em royalties pela CFEM. Este total é quase o triplo do valor recolhido pelas 50
maiores empresas contribuintes da CFEM em 2012, lista que inclui grandes
companhias como a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Kinross, Usiminas,
Anglogold Ashanti e Alcoa. Ao todo, essas 50 empresas – excluindo-se a Vale –
pagaram a conta de R$ 412,5 milhões relativo aos royalties da mineração. Com as
futuras mudanças propostas para a alíquota da CFEM, o governo declarou que
pretende elevar a arrecadação atual de R$ 1,8 bilhão, verificada em 2012, para
cerca de R$ 4,2 bilhões.
A proposta do MRM em questão sugere a continuidade da divisão das alíquotas
entre os entes federais, sendo atualmente 12% para a União, 23% para os Estados
e 65% para os municípios. Embora o governo federal já tenha proposto a
destinação da sua parcela para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico
(40%) e MME (60%), ainda não há destinação para a receita majoritária que
abastecerá os estados e municípios produtores de minérios.
A estimativa da elevação dos royalties superior a 100% (de R$ 1,8 bilhão para R$
4,2 bilhões) parece não considerar a tendência atual de queda no preço de
algumas commodities que já desacelera consideravelmente o setor, causando
desativação de empreendimentos e paralisações da produção em âmbito global, com
reflexos inclusive no Brasil.
A volatilidade dos preços das commodities e os riscos elevados de um
empreendimento mineral aumentam o risco desta mudança agora. O momento sugere
diligência e critério por parte do corpo político para se estabelecer as novas
alíquotas da CFEM. Uma participação colaborativa público-privada em audiências
públicas para definição e projeção de cenários neste momento pode ser uma
oportunidade ímpar, que traria maior transparência à proposta de elevação dos
royalties descrita neste marco regulatório. Desta forma poderá se encontrar uma
alíquota adequada à economicidade dos principais projetos em operação no Brasil
e ao aumento da arrecadação pretendido pelos governantes.
Uma “dosagem” equivocada neste momento poderá inviabilizar empreendimentos
minerais ao ponto de acarretar em mais paralisações em todos os níveis de
produção da cadeia mineral, causando a inversão do círculo vigoroso e recessão
econômica do setor mineral. Desta forma um dos cenários poderá ser a diminuição
da arrecadação global proveniente deste setor.
2) A Fila do DNPM, a Especulação de Títulos Minerários e o Direito de Prioridade
A necessidade do fim da fila no protocolo das superintendências do DNPM é uma
das maiores solicitações do setor para maior transparência da exploração mineral
no Brasil. A origem das filas no DNPM remonta a década de 1970, tendo sido
resultado da adequação dos “requerentes” ao sistema, e institucionalizado a
partir do parecer PROGE/DNPM n. 407/2002, onde se lê:
“Apresentação intempestiva configura a Área Livre para novos requerimentos. A
apresentação intempestiva do relatório final de pesquisa torna a área livre para
novos requerimentos no dia seguinte ao último do prazo, de acordo com o art. 18
do Código de Mineração vigente, não sendo o caso de não aprovação ou
arquivamento.” Este parecer tem sido utilizado para preencher lacuna na legislação vigente, que
prevê em caso de desistência da área por parte de um requerente uma fase
licitatória (Disponibilidade), descaracterizando desta forma o disposto no art.
26 do Código de 1967, que prevê:
“A área desonerada por publicação do despacho no Diário Oficial da União ficará
disponível pelo prazo de sessenta dias, para fins de pesquisa ou lavra, conforme
dispuser portaria do Ministro de Estado de Minas e Energia.”
O parecer
PROGE/DNPM n. 407/2002, que remove a obrigatoriedade da apresentação
de um relatório final de pesquisa, seja este relatório positivo ou negativo para
um alvará de pesquisa, é a brecha que garante a existência das filas no DNPM.
Muitos requerentes, seja pessoa física, empresas de pequeno porte ou de grande
porte usam esta lacuna aberta na legislação como artifício para manter os
processos minerários em seu poder mesmo sem investir qualquer valor em pesquisa
para elaboração de um relatório final de pesquisa exigido pelo código mineral
vigente.
Atualmente a outorga do alvará para autorização de pesquisa às pessoas físicas
ou jurídicas é regida pelo Direito de Prioridade que prioriza aquele que
protocolar primeiro, por ordem de chegada ao DNPM, o requerimento solicitando a
autorização de pesquisa. Portanto, baseado no parecer PROGE/DNPM n. 407/2002, os
requerentes utilizam o artifício de não entregar o relatório final de pesquisa,
mantendo um funcionário e/ou terceirizado na fila de protocolo das
superintendências regionais do DNPM para protocolar um novo requerimento na área
de interesse que teve seu alvará de pesquisa vencido no dia anterior.
A informação da data de vencimento dos alvarás de pesquisa é de domínio público
no sistema do DNPM. Por isso tornou-se relativamente comum nas superintendências
dos estados com maior potencial mineral à negociação de posições na fila por
terceiros. Desta maneira perpetuam-se os processos nas mãos das empresas e/ou
pessoas com maior recurso financeiro para garantir seu lugar na fila nos dias de
interesse através de um leilão informal.
Outro argumento utilizado pelo governo para extinguir o Direito de Prioridade é
restringir a ação de “especuladores/pessoas física” que em tese utilizam este
direito como subterfúgio para obter alvarás de pesquisa com intuito de
negociá-los com empresas e/ou grupos de investidores. Entretanto, curiosamente
com exceção do Estado do Pará, a análise do número de processos minerários
pertencentes a pessoas física no Brasil mostra que este não pode ser considerado
um fator inibidor da transparência e competitividade do setor, conformem revelam
os gráficos da Figura 3.
Em que pese os estados com elevado potencial mineral apresentarem números mais
elevados é relevante ressaltar que este levantamento considera todas as
substâncias minerais, e não apenas aquelas que serão regidas pelas licitações e
chamadas públicas propostas no MRM. Ao desconsiderar os títulos de substâncias
minerais “secundárias”, como agregados e insumos agrícolas, este número de quase
30 mil requerimentos pertencentes a pessoas físicas cairá consideravelmente.
Acreditar que menos de 5 mil pessoas, ou seja, os proprietários de pouco mais de
10% dos títulos requeridos, possam controlar e influenciar a dinâmica de um
setor que envolve quase 10 mil empresas é como creditar a responsabilidade aos
minoritários das empresas “X” pela bancarrota do conglomerado.
Portanto as justificativas para substituir o atual regime de autorizações e o
Direito de Prioridade, adotado com sucesso nos principais países mineiros, como
Canadá e Austrália, por um mecanismo de concessões através de leilões de blocos
de mineração baseado em licitações e chamadas públicas não parece ser uma
solução razoável, mas sim casuística. Neste momento de incertezas globais,
alterar completamente a dinâmica do setor mineral, por um modelo discricionário,
de caráter arrecadatório e não imune à corrupção e especulação é um risco
elevado.
A instalação de leilões e chamada pública previamente a fase de autorização de
pesquisa poderá inibir sensivelmente os investimentos em pesquisa mineral. Basta
lembrar a dinâmica do setor mineral, representada pelo círculo da Figura 1, para
concluir que cedo ou tarde esta medida terá reflexos em toda a cadeia produtiva
do setor e consequentemente na arrecadação das entidades governamentais. Esta
proposta caminha em sentido oposto à política governamental vigente no Brasil,
pautada pela universalização de acesso e dos direitos, já que certamente neste
caso um processo licitatório favorecerá a concentração e a menor competitividade
do setor mineral.
Figura 3: Levantamento estatístico referente à Maio de 2012 baseado nos dados do
Sigmine BrasilNa realidade, como mencionado por grande parte dos escritórios jurídicos
especializados em direito minerário, o código mineral vigente necessita de
ajustes pontuais. Na atual legislação há existência de dispositivos suficientes
para se coibir a especulação e a renovação perpétua dos títulos minerários desde
que haja suporte humano e financeiro ao órgão regulador (DNPM).
Ademais, como mostrado anteriormente, extinguir o Direito de Prioridade para
acabar com as filas nas superintendências do DNPM talvez seja remediar o
problema com o ”princípio ativo” inadequado. As filas automaticamente serão
extintas a partir da emissão de Portaria pelo Excelentíssimo Ministro de Estado
de Minas e Energia contendo instrução específica sobre o constante no parecer
PROGE/DNPM n. 407/2002. Em específico sobre as áreas cujos requerentes não
apresentarem o relatório final de pesquisa, que deverão ser submetidas à etapa
licitatória do art. 26, conhecida pelos agentes do setor como
DISPONIBILIDADE DE
ÁREAS.
Desta forma, preservar-se-á os investimentos em exploração mineral, aumentando a
competitividade lícita e por conseguinte a arrecadação, caso aplique-se na etapa
de disponibilidade a fórmula proposta pelo governo no Projeto de Lei do MRM
(bônus de assinatura, descoberta e participação no resultado da lavra). A
extinção do Direito de Prioridade em detrimento a uma fase licitatória/chamada
pública anterior a fase de pesquisa mineral tornará o processo restritivo
àquelas empresas com grande disponibilidade de capital, o que diminuirá a
competitividade do setor.
A dinâmica atual do setor mineral com relevante atuação de pequenas e médias
empresas, cujo foco é o desenvolvimento da pesquisa mineral em fases iniciais,
estará severamente comprometida. Várias destas empresas que em 2011 somavam um
número superior a 100, e ainda eram o principal vetor de desenvolvimento da
exploração mineral brasileira até aquela data, se ainda não encerraram,
provavelmente encerrarão suas atividades no país.
3) Substituição do DNPM pela ANM, criação do CNPM e a nova função da CPRM
A criação da Agência Nacional de Mineração (ANM) e do Conselho Nacional de
Política Mineral (CNPM) realmente poderá ser um marco na transparência e
evolução do setor mineral brasileiro. Uma maior autonomia ao órgão regulador com
a criação da ANM, desde que traduzida em menor burocracia e maior transparência
e agilidade, será de fato relevante para aumentar a competitividade. Desde que
esta mudança não seja apenas a substituição da sigla.
Atualmente, embora a arrecadação do DNPM seja de quase R$ 2,0 bilhões/ano, o
orçamento em 2012 do órgão foi pouco superior a R$ 200 milhões. Para efeito de
comparação, o orçamento de uma única empresa júnior de exploração pode superar
R$ 40 milhões anuais. Esta autarquia conta com pouco mais de mil servidores
atualmente, sendo 586 de nível superior e 536 de nível técnico, responsáveis por
regulamentar, fiscalizar, coordenar e operacionalizar todo o setor mineral.
Desde 2006 a autarquia disponibiliza integralmente todo o sistema de
cadastramento e situação dos títulos minerários de maneira online pelos websites
conhecidos como Cadastro Mineiro e Sigmine. Estas ferramentas de transparência
são resultado de anos de dedicação e graças aos avanços do setor de tecnologia
da informação e geoprocessamento do órgão regulador. Atualmente esta integração
de caráter nacional é algo ainda inovador e distante mesmo em países
tradicionais e continentais como Austrália e Canadá, e possivelmente se perderá
com a nova legislação na forma proposta.
As mudanças exigirão um novo modelo para integração, disponibilização e
transparência dos dados e documentos. Apesar disto, não parece ter havido
qualquer consulta prévia aos servidores do DNPM, nem tão pouco há diretrizes
claras de como se dará a transparência e a operacionalização destes sistemas e,
principalmente, da frequência com que serão realizadas as licitações e chamadas
públicas. Desta forma, não devemos estar equivocados ao antecipar uma possível
estagnação e colapso da dinâmica de um setor que além de crescimento do PIB,
gera emprego e oportunidade a uma parcela significativa da sociedade em boa
parte do território nacional. Haja vista o intervalo de quase cinco anos entre
as duas últimas rodadas de leilões para o setor petrolífero, o que podemos
esperar para o setor de mineração?
É necessário ressaltar que o novo modelo regulatório materializado pelo projeto
de lei foi baseado nas premissas aplicadas na indústria do petróleo, mais
especificamente na exploração e produção de hidrocarbonetos.
Sobre este modelo, tem-se a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e
Biocombustíveis ¬– ANP como órgão regulador que executa a regulação e
fiscalização para exploração de hidrocarbonetos. Em 2013 a ANP, que conta com
465 servidores de nível superior e 137 de nível médio, realizou até a presente
data apenas uma rodada de licitação de blocos exploratórios e pretende executar
até o fim do ano mais duas rodadas. Todavia, promover três rodadas de licitação
em um ano demanda da ANP esforço fora do comum para os padrões até então
apresentados (a agência realizava apenas um leilão por ano).
Para a ANM, deve-se ponderar que existem quase 360 substâncias minerais
passíveis de registro perante a agência reguladora. Assim, este novo modelo de
leilões de blocos apresenta uma espinha dorsal que não corresponde à
complexidade que necessita o setor mineral.
Um exemplo: enquanto no último leilão do setor petrolífero menos de 60 empresas
ofertaram lances por algum bloco, na mineração quase 10 mil empresas são
consideradas atuantes. Atualmente as licenças, outorgas e concessões para o
setor de mineração ocupam uma área superior a 215 milhões de hectares, enquanto
no setor petrolífero às concessões vigentes não ultrapassa 1 milhão de hectares.
Figura 4:
Mapa de situação dos títulos e concessões minerais do Brasil
|
Como foi confirmado pelos representantes do governo no workshop de apresentação
do novo marco regulatório, não está provisionado um aumento do quadro de
funcionários para a ANM. Em face disso, a mera substituição da sigla DNPM para
ANM, sem o devido aparelhamento do ente regulador com recurso humano,
tecnológico e financeiro poderá significar a asfixia do setor mineral. Resultado
este colaborado pela suposição de que o modelo aplicado ao setor petrolífero
poderia ser repetido na mineração.
Outra medida temerária é a manutenção da suspenção das outorgas e concessões
para que o Serviço Geológico Brasileiro (CPRM) possa avaliar áreas para
posterior definição das ARIMs (Área de Relevante Interesse Mineral). Apesar da
expertise que a empresa possui, deve-se considerar a limitação de corpo técnico
para realizar esta tarefa. Mesmo com a possibilidade de contratação de pessoas,
não se pode desconsiderar o risco de impossibilitar a aquisição de novas áreas
para a continuidade da pesquisa mineral.
Fato é que a CPRM, empresa dependente de recursos do Tesouro Nacional,
necessitaria de aporte de recursos que hoje o Governo Federal não dispõe. Esta
inépcia estatal, a partir desta medida, parece desconsiderar duas importantes
premissas:
- a dinâmica do setor de exploração mineral nacional até o ano de 2011 (anterior
à suspensão das outorgas), que primava por um modelo desenvolvido em âmbito
global com o sucesso da livre iniciativa empreendedora das empresas juniors;
- os riscos e custos envolvidos não justificam o uso de recurso público em
pesquisa mineral.
A CPRM conta atualmente com um quadro de 772 funcionários de nível superior para
todas as demandas do órgão e dispêndio apenas com atividade finalística de
aproximadamente R$ 156 milhões (2012). Como meta de mapeamento geológico
prevista para os anos de 2010 a 2015 no Plano Nacional de Mineração 2030, a CPRM
deverá mapear, apenas na parte continental do Brasil, mais de um milhão de km2
na escala 1:250.000 e 450 mil km2 na escala 1:100.000. Todavia, os recursos
financeiros que encontram-se contingenciados pelo Governo Federal e poderão ser
liberados em um determinado momento, parecem considerar apenas a função básica
de mapeamento geológico do território nacional e não mencionam o novo papel de
avaliação e exploração mineral proposto no MRM.
Mesmo que houvesse ampliação de recursos financeiros e da contratação de
pessoal, a CPRM dispenderia vários anos ou até décadas para cumprir o papel
designado pelo novo MRM e pelo Plano Nacional de Mineração 2030, o que implicará
no bloqueio de concessões para áreas com elevado potencial mineral para os
próximos anos.
Desta forma, ao invés de estagnar o setor para aguardar o mapeamento geológico e
avaliação prévia de zonas de favorabilidade mineral, talvez seja mais coerente
ao país dotar a CPRM de recursos financeiro e técnico para que, como em países
modelo (Finlândia, Russia, USA, Canada e Austrália), o serviço geológico seja
ainda mais eficiente e operante. Atribuindo-se além da geração de novos dados e
levantamentos geológicos, a autorização para coletar, gerenciar, integrar e
disponibilizar os dados provenientes das pesquisas geológicas de requerentes que
por ventura renunciassem ou tivessem o alvará de pesquisa revogado. Esta será
uma forma mais nobre de fomentar o setor mineral brasileiro.
4) As omissões do novo Marco Regulatório da Mineração
Ainda que a temática tenha sido abordada no lançamento do MRM, não consta
qualquer política de incentivo para os demais setores envolvidos na cadeia do
setor extrativo mineral. O Projeto de Lei não menciona a indústria siderúrgica e
de transformação mineral, que é o vetor que pode alavancar a demanda interna por
bens minerais, nem mecanismos fiscais ou parafiscais para incentivar as
pesquisas de novas jazidas minerais. Assim, sugere-se que seja estendida às
empresas de mineração a isenção de IPI e II (Imposto de Importação) para
aquisição de equipamentos e diferimento de PIS/COFINS para compra de bens e
serviços aplicados na exploração mineral.
O MRM é omisso na definição de parâmetros diferenciados para exploração mineral
na Plataforma Continental Jurídica Brasileira, fator este que poderia incentivar
o desenvolvimento de tecnologia para aproveitamento dos recursos minerais
offshore, da mesma forma que ocorre hoje com a produção de hidrocarbonetos
nacional. Não obstante, a Presidente da República deixou em segundo plano a
determinação do interesse público quando houver sobreposição espacial de mais de
uma riqueza natural, como é o caso das jazidas de petróleo e potássio da Bacia
de Sergipe-Alagoas.
Para que represente um verdadeiro avanço institucional, o MRM deveria
regulamentar a pesquisa e lavra de minerais radioativos que, apesar das
especificidades, pode ser objeto de concessão desde que seja regulamentado por
lei específica, nos moldes aplicados aos outros setores.
Cabe ainda ao Congresso Nacional, como representante do povo e dos Estados
Membros da República Federativa do Brasil, não somente aperfeiçoar ou refazer o
projeto de lei do novo Marco Regulatório da Mineração, mas também normatizar a
pesquisa e lavra mineral em terras indígenas através do Projeto de Lei Nº 1.610,
de 1996, que há anos aguarda votação no Congresso Nacional.
Por fim, fica claro que o problema minerário no Brasil é idêntico aos da saúde,
educação e outros. Não faltam médicos, falta infraestrutura, política salarial e
de carreira além da absoluta falta de condições e materiais para exercício da
profissão com excelência. No caso do setor mineral, alguns dos principais
problemas são a dependência da malha ferroviária, fluvial e portuária precárias
e a obsessão legiferante, estatizante e tributária do Estado. Como pode o
cirurgião ou o radiologista exercitar a profissão sem o respectivo apoio
material? Como esperar o maciço empenho financeiro de empresas de mineração num
ambiente de instabilidade econômica, políticas intervencionistas e absoluta
inépcia estatal?
Autores:
Rafael Brant - Geólogo de
Exploração Mineral graduado em 2008 pela UnB. Atuou com pesquisa mineral
para Au no QF (Jaguar Mining), Província Tocantins (Rio Novo Gold) e
Borborema (Yamana Gold);
Jessica Bogossian - Geóloga de
Exploração Mineral, graduada em 2009 pela UnB e pós graduação (mestrado)
pela UnB em 2011. Mineralizações de Urânio no NE do estado de Goiás e
sudeste do Tocantins.
Autor:
Pedro Jacobi -
O Portal
do Geólogo
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